Przetwarzanie odpadów komunalnych w Polsce w dominującej mierze realizowane jest przez sektor publiczny. To gminne instalacje najczęściej odpowiadają za zagospodarowanie odpadów i wykonanie zadań własnych samorządów. Jednocześnie branża odpadowa stoi dziś przed ogromnym wyzwaniem – osiąganiem coraz wyższych poziomów odzysku i recyklingu.
Kluczową rolę w tym procesie odgrywają sortownie odpadów, w których odbywa się ich przetwarzanie i przygotowanie do recyklingu. Rosnące wymagania środowiskowe oraz presja wynikająca z unijnych celów sprawiają, że konieczne staje się wdrażanie coraz bardziej zaawansowanych technologii – zarówno w nowych inwestycjach, jak i przy modernizacji istniejących zakładów.
Problem polega na tym, że pracownicy zamawiających często nie posiadają specjalistycznej wiedzy technicznej. Trudno więc oczekiwać, że samodzielnie opracują optymalne rozwiązania technologiczne i przygotują inwestycję. W praktyce każda instalacja wymaga indywidualnego podejścia, dopasowanego do lokalnych uwarunkowań, potrzeb i ograniczeń. Nie istnieje standardowy, „gotowy produkt”, a każda sortownia musi być projektowana „na miarę”.
Cały proces nie może odbywać się bez konsultacji pomiędzy zamawiającymi a wykonawcami. To właśnie doświadczenie wykonawców pozwala doprecyzować cele inwestycji i dobrać odpowiednie rozwiązania.
Złożoność technologii wymaga dialogu
Dialog między zamawiającym a wykonawcą jest zatem kluczowy i stanowi fundament przygotowania inwestycji. Pozwala on doprecyzować potrzeby, przygotować różne warianty rozwiązań i wybrać ten najbardziej odpowiedni. Brak komunikacji prowadzi do ryzyka błędnego zdefiniowania wymagań, zaprojektowania nieadekwatnych technologii, strat finansowych i czasowych, a w konsekwencji – do nieefektywnej realizacji zadań publicznych w gospodarce odpadami.
W tym miejscu pojawia się jednak bariera systemowa. Przedstawiciele sektora publicznego obawiają się kontaktu z rynkiem, ponieważ każda rozmowa z potencjalnym wykonawcą może zostać błędnie zinterpretowana jako próba nieformalnych ustaleń.
W efekcie powstaje paradoks: podmioty publiczne funkcjonują w gorszych warunkach niż sektor prywatny. Przedsiębiorstwa prywatne mogą swobodnie prowadzić dialog z dostawcami, testować rozwiązania, optymalizować procesy zakupowe, negocjować – i dzięki temu osiągać lepsze efekty inwestycyjne. Tymczasem sektor publiczny, skrępowany rygorami, ponosi większe ryzyko błędnych decyzji i marnotrawstwa środków.
Jakie może być rozwiązanie? Należy zbudować bezpieczną przestrzeń dialogu między zamawiającym publicznym a rynkiem. Jasno określone wytyczne prawne i standardy postępowania mogą i powinny umożliwić samorządom i spółkom komunalnym przygotowanie inwestycji w sposób profesjonalny, przejrzysty i bardziej efektywny. Tylko w ten sposób można pogodzić wymogi prawa zamówień publicznych z realiami budowy nowoczesnych, złożonych technologicznie instalacji do przetwarzania odpadów oraz innych skomplikowanych przedsięwzięć.
Jak sektor publiczny może przygotować inwestycję złożoną technologicznie?
Jednym z podstawowych narzędzi służących przygotowaniu złożonych inwestycji są wstępne konsultacje rynkowe (WKR). Instytucja ta została uregulowana w art. 40 Dyrektywy 2014/24/UE w sprawie zamówień publicznych oraz wdrożona do polskiego porządku prawnego w art. 84 ustawy – Prawo zamówień publicznych (PZP), obowiązującej od 1 stycznia 2021 r.
Wstępne konsultacje rynkowe prowadzi się przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Ich celem jest przygotowanie postępowania, w tym w szczególności poznanie dostępnych na rynku rozwiązań, zweryfikowanie założeń inwestycyjnych oraz poinformowanie wykonawców o planach i wymaganiach zamawiającego dotyczących przyszłego zamówienia (art. 84 PZP). Wstępne konsultacje rynkowe stanowią zatem w pełni dopuszczalny mechanizm dialogu z rynkiem, umożliwiający zamawiającemu lepsze zdefiniowanie przedmiotu zamówienia przy jednoczesnym zachowaniu zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.
Procedurze WKR poświęcono szczegółowy artykuł pt. „Modernizacja sortowni odpadów komunalnych – jak ją przygotować? Rola wstępnych konsultacji rynkowych”, wraz z komentarzem prawnym mec. Daniela Recka.
Negocjacje z ogłoszeniem – niedoceniany potencjał PZP
Przedmiotem niniejszego artykułu jest kolejne narzędzie przewidziane w PZP, które – w odróżnieniu od WKR – umożliwia prowadzenie dialogu z wykonawcami w trakcie prowadzenia postępowania. Narzędzie to znajduje szczególne zastosowanie w przypadku złożonych inwestycji technologicznych, takich jak budowa czy modernizacja sortowni odpadów komunalnych, gdy pełne i precyzyjne określenie optymalnego rozwiązania na etapie wszczęcia postępowania bywa obiektywnie niemożliwe.
Taką możliwość daje procedura negocjacji z ogłoszeniem. Jest ona powszechnie stosowana m.in. w Republice Czeskiej przy zamówieniach na zaawansowane technologicznie instalacje, np. do sortowania odpadów. Jej konstrukcja odpowiada specyfice inwestycji, których nie da się jednoznacznie opisać bez wcześniejszego dialogu z rynkiem. Chociaż taka procedura jest uregulowana również w polskim PZP (art. 152–168), to nie jest ona wykorzystywana w praktyce przy inwestycjach w obszarze budowy lub modernizacji sortowni odpadów.
Dalsza część artykułu została przedstawiona po komentarzu prawnym.
Model czeski – negocjacje z ogłoszeniem jako standard inwestycyjny
Aby uniknąć rozważań o charakterze wyłącznie teoretycznym, dalsza analiza zostanie oparta na praktyce zamówień publicznych dotyczących projektowania oraz dostawy technologii sortowania odpadów w Republice Czeskiej. W Czechach procedura jednací řízení s uveřejněním (odpowiednik negocjacji z ogłoszeniem) została uregulowana w ustawie z dnia 19 kwietnia 2016 r. ZZVZ – Zákon o zadávání veřejných zakázek (ustawa o zamówieniach publicznych) i jest stosowana do inwestycji technologicznie złożonych.
Zgodnie z art. 60 czeskiej ustawy ZZVZ instytucja zamawiająca może zastosować procedurę negocjacyjną z ogłoszeniem, jeżeli:
a) potrzeby instytucji zamawiającej nie mogą zostać zaspokojone bez dostosowania rozwiązań dostępnych na rynku,
b) realizacja zamówienia publicznego obejmuje zaprojektowanie rozwiązania lub rozwiązania innowacyjnego,
c) zamówienie nie może zostać udzielone bez uprzednich negocjacji ze względu na szczególne okoliczności wynikające z charakteru, stopnia złożoności lub uwarunkowań prawnych i finansowych związanych z przedmiotem zamówienia, lub
d) warunki techniczne nie mogą zostać określone poprzez odniesienie do norm, dokumentów technicznych lub innych jednoznacznych specyfikacji technicznych.
W praktyce inwestycji dotyczących sortowni odpadów komunalnych przesłanki te często występują łącznie, co czyni procedurę negocjacyjną z ogłoszeniem naturalnym i racjonalnym trybem udzielania zamówień w tym obszarze.
Jak działają trzy etapy postępowania negocjacyjnego?
Procedura negocjacji z ogłoszeniem zakłada trzy zasadnicze etapy postępowania.
- Etap kwalifikacji wykonawców
Zamawiający określa minimalne wymagania techniczne, potrzeby i cele funkcjonalne oraz warunki udziału w postępowaniu, publikuje ogłoszenie i zaprasza nieograniczoną liczbę wykonawców do składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Na podstawie złożonych wniosków zamawiający dokonuje kwalifikacji wykonawców do dalszego etapu oraz zaprasza wybranych uczestników do złożenia ofert wstępnych.
- Etap koncepcyjny – dialog i negocjacje
Na tym etapie zakwalifikowani wykonawcy przygotowują oferty wstępne w oparciu o wymagania przetargowe, które mają charakter ramowy i funkcjonalny. Następnie zamawiający prowadzi spotkania i negocjacje z oferentami, które stanowią standardowy element tego trybu postępowania. Dają one możliwość m.in. zaprezentowania i omówienia koncepcji, w tym również w formie rysunkowej, co pozwala na lepsze zobrazowanie proponowanych rozwiązań, jak również pojawiających się problemów czy wątpliwości.
Celem tego etapu jest dopracowanie i ulepszenie rozwiązań z perspektywy zamawiającego. To właśnie na tym etapie można, a nawet należy kwestionować nieracjonalne wymagania, proponować rozwiązania alternatywne, wyjaśniać konsekwencje kosztowe i operacyjne przyjętych założeń oraz omawiać opcje dodatkowe, takie jak zwiększenie funkcjonalności instalacji. Zamawiający oczekuje, że wykonawca wniesie specjalistyczne know-how, zweryfikuje założenia, wskaże ryzyka czy zaproponuje rozwiązania bardziej efektywne. Brak takich uwag ze strony wykonawcy oznacza w praktyce brak wartości dodanej dla zamawiającego.
W toku negocjacji zamawiający może zmieniać lub uzupełniać warunki zamówienia, w szczególności doprecyzowywać wymagania techniczne oraz korygować je, jeśli okażą się nieracjonalne lub nieefektywne, z wyłączeniem minimalnych wymagań oraz przyjętych zasad oceny ofert. Etap ten ma kluczowe znaczenie dla wyjaśnienia wątpliwości oraz wypracowania optymalnych wymagań technologicznych i organizacyjnych inwestycji. Nie jest to wyłącznie formalna faza proceduralna, lecz rzeczywisty moment współtworzenia koncepcji, w którym zamawiający aktywnie uczestniczy w projektowaniu instalacji, korzystając z wiedzy i doświadczenia wykonawców.
- Etap ofertowania i wyboru wykonawcy
Po zakończeniu negocjacji zamawiający zaprasza uczestników postępowania do złożenia ofert końcowych. Wykonawcy składają zatem oferty techniczne i cenowe oraz parametry gwarantowane dla rozwiązań, które zostały wcześniej zweryfikowane i ostatecznie doprecyzowane. Spośród złożonych ofert zamawiający dokonuje wyboru oferty najkorzystniejszej, zgodnie z przyjętymi kryteriami oceny.
Dalsza część artykułu została przedstawiona po komentarzu prawnym.
Warto pamiętać, że ustawa wprost przewiduje możliwość zastosowania negocjacji z ogłoszeniem w sytuacjach, gdy dostępne na rynku rozwiązania nie zaspokajają potrzeb zamawiającego bez ich dostosowania, gdy zamówienie obejmuje rozwiązania projektowe lub innowacyjne, albo gdy jego charakter, stopień złożoności, uwarunkowania prawne czy finansowe bądź związane z nim ryzyka wymagają wcześniejszych negocjacji. To nie jest tryb nadzwyczajny – to tryb przewidziany właśnie na „trudne” zamówienia.
Branża odpadowa jest tu doskonałym przykładem. Sortownie odpadów, które muszą dziś kupować gminy, to nie są katalogowe produkty z półki. To złożone, technologicznie zaawansowane instalacje, które powinny być dostosowane do lokalnych potrzeb, warunków czy planów inwestycyjnych. Próba opisania ich w sztywnych ramach podstawowych trybów często kończy się „przypadkowym” zakupem.
Paradoksalnie więc rynek publiczny, który w obszarze gospodarki odpadami powinien wyznaczać standardy i inspirować sektor prywatny, bywa ograniczony proceduralnie i w efekcie wybiera rozwiązania mniej elastyczne czy mniej nowoczesne. Tymczasem otwarcie się na dialog z rynkiem, jakie daje tryb negocjacji z ogłoszeniem, pozwala nie tylko lepiej dopasować technologię do realnych potrzeb, ale również racjonalniej wydać środki publiczne.
W naszej praktyce wspieraliśmy zamawiających w skutecznym zastosowaniu trybu negocjacji z ogłoszeniem, minimalizując ryzyka proceduralne i pomagając przełożyć potrzeby techniczne na bezpieczne zapisy dokumentów zamówienia. Może więc zamiast obawiać się tej procedury, warto zacząć traktować ją jako to, czym w istocie jest – narzędzie do kupowania mądrzej, a nie trudniej.
Ograniczenia przetargu nieograniczonego w inwestycjach technologicznych
Budowa lub modernizacja sortowni odpadów komunalnych nie jest zamówieniem na dostawę standardowego produktu. Jest procesem projektowym, w którym przedmiot zamówienia powstaje w wyniku analizy lokalnych uwarunkowań, parametrów strumieni odpadów, istniejącej infrastruktury, oczekiwań zamawiającego oraz wymagań środowiskowych i rynkowych.
Porównując procedurę negocjacji z ogłoszeniem – stosowaną w Czechach w przypadku inwestycji technologicznych – z klasycznym przetargiem nieograniczonym, można zauważyć zasadniczą różnicę konstrukcyjną. Przetarg nieograniczony w praktyce sprowadza się do jednego kroku, łączącego etap kwalifikacji wykonawców z etapem złożenia ofert końcowych. Brakuje w nim realnego, sformalizowanego etapu koncepcyjnego, obejmującego dialog i negocjacje, które są niezbędne, by instalacja nie tylko powstała, ale była efektywna w działaniu.
W przetargu nieograniczonym faza ta ogranicza się do analizy przez wykonawcę wymagań zawartych w opisie przedmiotu zamówienia (OPZ) lub programie funkcjonalno-użytkowym (PFU) oraz opracowania rozwiązań technologicznych odpowiadających tym wymaganiom. Wykonawca, działając pod presją czasu związaną z terminem składania ofert, koncentruje się przede wszystkim na przygotowaniu propozycji spełniającej zapisy dokumentacji przetargowej.
Z perspektywy wykonawcy etap przygotowania oferty ma charakter koncepcyjny – to wówczas, w trakcie wstępnego projektowania, identyfikowane są problemy, ryzyka, nieścisłości dokumentacji, ale również szanse, potencjalne możliwości zwiększenia funkcjonalności czy skuteczności technologicznej instalacji do sortowania odpadów. Jest to także moment weryfikacji wykonalności wymagań, oszacowania kosztów ich realizacji oraz identyfikacji rozwiązań generujących koszty niewspółmierne do oczekiwanych efektów.
Jednocześnie kontakt z zamawiającym ogranicza się jedynie do formalnego zadawania pytań dotyczących treści specyfikacji. Procedura ta nie pozwala na zobrazowanie ani przedstawienie pełnego uzasadnienia proponowanych zmian, czy też na przeprowadzenie merytorycznej dyskusji nad koncepcją technologiczną. W konsekwencji zamawiający nie uczestniczy realnie w procesie jej kształtowania, a wykonawca nie ma możliwości zaprezentowania pojawiających się problemów lub propozycji rozwiązań w pełny i usystematyzowany sposób.
Gdy brak dialogu zastępuje się parametrami
W obliczu niepewności technologicznej naturalną reakcją zamawiających staje się czasami formułowanie bardzo wysokich parametrów technologicznych. W założeniu mają one zabezpieczać interes publiczny oraz jakość inwestycji. W praktyce jednak takie podejście generuje istotne ryzyka, w szczególności:
- eliminację doświadczonych wykonawców, którzy nie są w stanie zagwarantować nierealnych parametrów,
- wzrost kosztów inwestycyjnych oraz eksploatacyjnych wynikający z konieczności „asekuracyjnego” przewymiarowania rozwiązań, które są niewspółmierne do zamierzonych efektów,
- ryzyko zadeklarowania parametrów, których osiągnięcie w warunkach rzeczywistej eksploatacji okaże się niemożliwe.
Brak formalnego mechanizmu weryfikacji i korekty wymagań na etapie postępowania przetargowego powoduje, że potencjalne problemy ujawniają się dopiero po zawarciu umowy – w fazie projektowej, rozruchu technologicznego lub eksploatacji. Na tym etapie koszt ich rozwiązania jest już znacząco wyższy, a możliwość modyfikacji ograniczona.
Efektywność jako kluczowa zasada w zamówieniach publicznych
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 PZP zamawiający udziela zamówienia w sposób zapewniający efektywność. Efektywność jest zatem ustawową zasadą udzielania zamówień publicznych. Art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wskazuje z kolei, że efektywność jest kategorią ekonomiczną. Zgodnie bowiem z tym przepisem wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem dwóch zasad. Są to zasady:
a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
Istotą efektywności nie jest zatem najniższa cena (najniższy nakład), lecz uzyskanie najlepszego efektu z danych nakładów oraz optymalny dobór metod i środków, do których należy technologia. W przypadku inwestycji technologicznych „metodą i środkiem” są rozwiązania technologiczne, które kształtują relację efekt/koszt i bezpośrednio warunkują tak rozumianą efektywność.
Efektywność w inwestycjach technologicznych zależy więc w pierwszej kolejności od wyboru technologii najlepiej dopasowanej do rzeczywistych potrzeb, celów publicznych oraz lokalnych warunków funkcjonowania instalacji. Z tego względu wybór trybu udzielenia zamówienia, który umożliwia realną weryfikację wymagań technologicznych, analizę relacji efekt/nakład oraz identyfikację i ograniczenie ryzyk, może w większym stopniu realizować zasadę efektywności niż procedura pozbawiona etapu dialogu.
W inwestycjach technologicznie złożonych wybór trybu bez etapu dialogu nie ogranicza ryzyka – on je jedynie przesuwa na moment, w którym jego koszt staje się najwyższy.
Możliwość zastosowania trybu negocjacji z ogłoszeniem istnieje wszędzie tam, gdzie postępowanie prowadzone w jednym z podstawowych trybów nie przynosi oczekiwanych rezultatów. W praktyce dotyczy to przede wszystkim sytuacji, w których zamawiający nie jest w stanie precyzyjnie zdefiniować sposobu zaspokojenia swoich potrzeb ani rzetelnie ocenić, co realnie może zaoferować rynek – zwłaszcza pod względem rozwiązań technologicznych.
Z naszego doświadczenia we współpracy z różnymi zamawiającymi wynika jednoznacznie, że najtrudniejszym elementem postępowania jest sporządzenie opisu przedmiotu zamówienia. Innymi słowy – określenie, co tak naprawdę chce się kupić. Pracownicy zamawiających są często bardzo dobrze przygotowani proceduralnie, ale pozostają sami z wyzwaniami technicznymi. Trudno oczekiwać, by posiadali specjalistyczną wiedzę z każdej branży – raz zamawiają roboty budowlane, innym razem usługi czy dostawy. Przy typowych zamówieniach można jeszcze poradzić sobie schematami. Jednak przy rozwiązaniach niestandardowych, zaawansowanych technologicznie czy „szytych na miarę” – to już za mało. W takich sytuacjach tryb negocjacji z ogłoszeniem jest w pełni racjonalnym narzędziem.
Tymczasem w praktyce jedynie około 1% zamówień udzielanych jest w tym trybie. Dlaczego? Odpowiedź jest prosta: obawa. Procedura wydaje się skomplikowana, wieloetapowa, a więc – potencjalnie bardziej ryzykowna. Zamawiający obawiają się błędów i kwestionowania zasadności wyboru trybu. Przy trybach konkurencyjnych, takich jak tryb podstawowy czy przetarg nieograniczony, komfort jest większy – są „bezpieczne” i nie wymagają uzasadnienia.