Zavedení systému EPR, neboli rozšířené odpovědnosti výrobce, v Polsku povede k systémovým změnám v nakládání s odpady. Bude proto důležité, zda nová řešení – kromě aspektu financování nakládání s obalovými odpady – budou splňovat aktuální potřeby a výzvy této ekonomiky. Stejně důležité je, jaké směry a mechanismy budou implementovány v souvislosti s navrhovanými předpisy. Objevují se tedy následující otázky: Jaký je stav nakládání s odpady v Polsku? Jaké jsou v této oblasti největší výzvy? Jaká řešení jsou nutná? Existuje – a případně jaká – příležitost vyplývající z dosavadní absence systému rozšířené odpovědnosti výrobce (EPR) v Polsku? Opravduje EPR pouze to, že výrobci hradí část nákladů na nakládání s odpady? Na co by se mělo zaměřit? Jaké vlastnosti by měl mít polský model EPR? Jaké mechanismy by měl spouštět? Jak se může EPR stát „motorem“ celého polského systému nakládání s odpady? Může se model nakládání s odpady změnit spolu s EPR? Jaký by mohl být směr těchto změn?
Absence systému EPR je příležitostí k zavedení systémových změn
Stav nakládání s odpady v Polsku může vyvolat negativní názory a komentáře a potřeby v této oblasti jsou velmi velké. Zlepšení situace je nejen žádoucí, ale v mnoha ohledech dokonce očekávané a nutné. Systém zálohování, který vzbuzuje velké emoce, v dosavadní navrhované podobě odvětví neozdraví. Problémem není efektivita sběru a recyklace PET lahví nebo hliníkových plechovek, ale systémové problémy širší povahy. V tomto kontextu – s ohledem na stav odvětví, který nesplňuje očekávání – se dosud neexistující systém rozšířené odpovědnosti výrobce (EPR) může jevit jako příležitost k systémové změně a urychlení realizace cílů v oblasti nakládání s odpady.
Polsko potřebuje promyšlená, odvážná a efektivní systémová řešení v oblasti nakládání s odpady. Podle údajů Ústavu ochrany životního prostředí – Národního výzkumného ústavu (IOŚ-PIB) za rok 2022 je úroveň recyklace komunálního odpadu pouze kolem 27 %, zatímco cíl pro rok 2025 je 55 %. Recyklace obalových odpadů podle IOŚ-PIB dosáhla v roce 2022 přibližně 54 %, oproti požadovaným 65 % v roce 2025. To znamená, že obalové odpady určené k recyklaci se tam skutečně dostanou s průměrnou pravděpodobností cca. 50–55 %.
Cíle v oblasti nakládání s odpady stoupají na úroveň, která překračuje to, co je možné dosáhnout
Výrobci vyrábějí množství produktů a obalů, které odpovídá jejich obchodní činnosti a rostoucím potřebám trhu. Je těžké očekávat, že budou produkovat méně. V důsledku toho množství odpadu v ekonomice roste, nikoli klesá. Zároveň chybí motivace k používání obalů, které usnadňují recyklační procesy, a také požadavky týkající se cílů v oblasti nakládání s odpady rostou na úrovně, které překračují možnosti jejich dosažení. Potřeby v této oblasti se proto zvyšují. Polský systém nakládání s odpady jim však nestačí a toto tvrzení se netýká pouze technologické infrastruktury.
Potřeby překračují technologické možnosti zpracování odpadu
Přestože v Polsku existuje několik desítek automatizovaných zařízení na třídění komunálního odpadu, jsou infrastrukturní potřeby pro třídění směsného a selektivně sbíraného odpadu stále obrovské. To ilustruje technologickou úroveň polských zařízení. Odhaduje se, že pouze asi 20–30 % z nich je schopno efektivně připravit odpad k recyklaci za použití pokročilých technologií. To znamená, že současné technologické možnosti se výrazně liší od skutečných potřeb.
V Polsku stále chybí vhodná infrastruktura nebo je její úroveň rozvinutosti nedostatečná. V důsledku toho jsou nutné investice jak do výstavby nových zařízení, tak do rozšiřování a modernizace stávajících třídíren odpadu. V posledních letech bylo postaveno jen několik nových třídíren odpadu, a tempo rozvoje infrastruktury nedrží krok s rostoucími potřebami. Měřítkem těchto potřeb je rok od roku rostoucí množství komunálního odpadu, stejně jako rostoucí úroveň recyklace potřebná k jeho dosažení.
Složité administrativní postupy ztěžují realizaci investic
Je proto nutné urychlit výstavbu infrastruktury podporující procesy využití a recyklace odpadů. Složité administrativní postupy zároveň ztěžují realizaci investic. Projekt, jehož příprava a spuštění trvá pět let, lze v současné době považovat za efektivně realizovaný. To je však příliš dlouhá doba na urychlení investic do technologické infrastruktury, která je deficitní. Proto nejenže chybí aktivní mechanismy podporující investiční procesy, ale stávající administrativní postupy je efektivně brzdí. Příkladem je fáze získání rozhodnutí o environmentálním statusu, na které se čeká v průměru jeden až dva roky. Podobně zdlouhavé jsou i postupy spojené s vydáním integrovaného povolení, které často brání zahájení provozu technologických zařízení vybudovaných v souladu s platnými požadavky, schválených příslušnými orgány a vybavených technologickými zařízeními, u kterých běží záruční doba od data přijetí. Takové administrativní obtíže nejen prodlužují investiční proces o několik let, ale také efektivně snižují motivaci k zapojení a vynaložení úsilí souvisejícího s realizací následných projektů.
Tržní podmínky nejsou příznivé pro provoz a plánování investic
Tržní podmínky také nejsou příznivé pro investice. Nestabilní ceny surovin a systém dokumentů potvrzujících recyklaci (DPR) fungující v Polsku ztěžují dlouhodobé plánování. V obdobích vysokých cen DPR motivují zařízení k efektivnějšímu třídění a získávání surovin, protože se to stává ziskovým. Jakmile však ceny DPR klesnou na minimální hodnoty (např. na konci roku 2024), ekonomická motivace k efektivnímu provozu mizí.
Takový mechanismus vede nejen k provozní nestabilitě, ale také zvyšuje investiční nejistotu. V kontextu volatilního trhu se surovinami kolísání cen DPR navíc ztěžuje posouzení ziskovosti nových investic. Současný systém fungování DPR proto nezajišťuje stabilní realizaci cílů v oblasti nakládání s odpady – a to jak na úrovni jednotlivých obcí, tak i celého státu.
Soukromé subjekty, i přes rostoucí potenciál, jej plně nevyužívají kvůli nestabilitě systému, volatilitě trhu a nejistotě právních předpisů. Stručně řečeno – chybí stabilní podmínky a faktory zajišťující ziskovost provozních činností, což je klíčové pro společnosti, které činí investiční rozhodnutí na základě ekonomického výpočtu.
Stabilita a ziskovost provozu jsou klíčové nejen pro soukromé subjekty, ale i pro zařízení veřejného sektoru. Nedostatek předvídatelných tržních a regulačních podmínek brzdí rozvoj celého systému nakládání s odpady.
Zařízení na třídění komunálního odpadu přijdou kvůli zavedení systému záloh o několik desítek procent svých příjmů z prodeje surovin.
V tomto kontextu se objevuje vyhlídka na zavedení systému záloh od října 2025. Je iluzí se domnívat, že tento systém ozdraví polské nakládání s odpady – je všeobecně známo, že nevyřeší problémy odvětví. Samotný systém je velmi nákladný a navíc způsobuje destabilizaci a generuje náklady v oblasti životního prostředí.
Největší důsledky zavedení systému zálohování ponesou zařízení na třídění komunálního odpadu, která připravují odpad k recyklaci (viz „Zařízení na třídění komunálního odpadu čelí novým výzvám: zvyšování úrovně recyklace, systém zálohování a EPR“ ). V důsledku jeho zavedení přijdou až o několik desítek procent ročních příjmů z prodeje surovin. To povede k vážným ekonomickým důsledkům a navíc to ztíží dosažení cílů v oblasti nakládání s odpady. Zvýšení nákladů na zpracování odpadu v těchto zařízeních se přenese na obce, které ponesou dvojí finanční zátěž, a to nejen v souvislosti se zvýšením nákladů na zpracování odpadu, ale také ve formě sankcí za nedosažení požadované úrovně přípravy odpadu k recyklaci. Podle zákona ze dne 21. listopadu 2024 bude tato sankce činit polovinu sazby platné v roce 2025, tj. 382,54 PLN, za každou tunu chybějící k dosažení požadované úrovně recyklace.
Správa kalorické složky představuje největší nákladovou položku pro zařízení na třídění odpadu
Kalorický podíl, jehož náklady v současnosti dosahují 800–1 000 PLN za tunu, zůstává nevyřešeným problémem. Náklady na správu kalorického podílu představují zdaleka největší finanční zátěž pro zařízení na třídění komunálního odpadu. Dalšími významnými nákladovými skupinami, které výrazně zaostávají za náklady spojenými se správou kalorického podílu, jsou mzdy zaměstnanců a spotřeba elektřiny. Vysoké náklady na správu kalorického podílu mají zásadní dopad na celkové výdaje systému nakládání s odpady, což se přímo promítá do výše poplatků hrazených obyvateli. Rozvoj zařízení pro termické zpracování odpadu by mohl situaci výrazně zlepšit – umožnil by efektivnější správu kalorického podílu a snížení celkových nákladů systému. Přestože se o této problematice hojně diskutuje, tempo zavádění potřebných změn zůstává nadále příliš pomalé.
Nakonec všechny tyto výdaje – včetně neefektivního systému – zaplatí obyvatelé, kterým neustále rostou poplatky za nakládání s odpady.
Recyklační průmysl čeká na skutečnou podporu a rozvojové příležitosti
Výhled pro sektor recyklace také není optimistický – odvětví stále čeká na vhodné regulace a podporu, které by umožnily jeho rozvoj. Recyklace je na trhu s druhotnými surovinami stranou poptávky v souvislosti s třídicími zařízeními na odpad. Její skutečná podpora a rozvoj není jen šancí na dosažení vyšší úrovně recyklace, ale také na zlepšení situace na trhu s druhotnými surovinami.
Slabá poptávka po tříděných druhotných surovinách snižuje efektivitu procesů třídění odpadu, což dále oslabuje celý systém nakládání s odpady. Bez stabilního trhu s recyklací je těžké očekávat zlepšení v odpadovém sektoru.
Mezi diskutovanými problémy je také zanedbávání ekodesignu, které ztěžuje recyklaci surovin. Nesprávné materiálové složení obalů, multimateriálnost a výběr barev ztěžují zpracování odpadu. Dalším problémem je nedostatek potřebných, podrobných, konzistentních a spolehlivých dat, která by výrazně zlepšila provádění analýz a efektivní řízení procesů nakládání s odpady.
Rozvoje se dosahuje změnami – příležitostí je implementace správného modelu EPR
Tuto situaci lze hodnotit dvěma způsoby. V prvním případě je hodnocení negativní. Situaci lze kritizovat, obviňovat a můžeme přejít do režimu vyčkávání. Druhý přístup nám umožňuje vnímat situaci jako výzvu a využít ji jako příležitost k zavedení skutečné hospodářské politiky v oblasti nakládání s odpady, zaměřené na konkrétní cíle a jejich efektivní realizaci. Existuje mnoho náznaků, že taková jasná a jednoznačná politika chybí.
Rozvoje se dosahuje změnou. Šancí na zlepšení současného stavu nakládání s odpady v Polsku je zavedení řádného systému EPR. To je příležitost k zavedení mechanismu, který se může stát motorem celého systému nakládání s odpady.
Nejde jen o to, aby část nákladů spojených s nakládáním s odpady nesli jejich producenti. Klíčové je vytvořit účinný podpůrný a motivační mechanismus prostřednictvím systému EPR, který podpoří rozvoj odvětví nakládání s odpady. Takový přístup umožní tomuto odvětví posílit kapacity pro implementaci procesů zaměřených na dosažení stanovených cílů.
Polský EPR – tři klíčové dimenze
V rámci takového přístupu bude klíčové zaměřit se na tři dimenze a kategorie rozšířené odpovědnosti výrobce, která má být v Polsku zavedena, tj. systém, efektivitu a hospodářskou politiku.
Systém
Je důležitý, protože EPR je mechanismus zahrnující všechny účastníky trhu a procesy související s odpady:
- výrobci produktů a jejich obalů, které se časem stávají odpadem,
- spotřebitelé, kteří nakupují produkty,
- obce, které jsou odpovědné za svoz odpadu a udržování čistoty,
- zařízení na třídění odpadu, která oddělují surovinové frakce od komunálního odpadu a připravují je k recyklaci,
- recyklační firmy, které zpracovávají druhotné suroviny na nové produkty,
- stát, který si stanovuje cíle, provádí hospodářskou politiku, vytváří nezbytné podmínky pro její realizaci a plní kontrolní funkci.
Efektivita
V této oblasti jde o efektivní dosažení předpokládaných environmentálních cílů a optimalizaci souvisejících nákladů. Efektivní systém lze považovat za efektivní tehdy, když jeho jednotlivé prvky společně přispívají k úspěchu celku.
Hospodářská politika
Model EPR, který má systémovou povahu a ovlivňuje vzájemně propojené prvky, se může stát silným nástrojem pro zavádění rozsáhlých změn v nakládání s odpady. Hospodářská politika státu je nezbytná, protože nakládání s odpady je oblastí, kde samotný trh problémy neřeší.
Očekávané vlastnosti polského systému EPR
Správný a efektivní systém EPR by měl mít následující vlastnosti:
- být zaměřen na efektivní dosažení cílů v oblasti nakládání s odpady,
- pokrývat celý systém, tj. všechny klíčové účastníky a procesy související s odpady (strukturální aspekt),
- být založeno na podpoře požadovaných procesů a motivaci účastníků k vhodnému chování na trhu (funkční aspekt),
- zajistit ekonomickou stabilitu a ziskovost provozních činností,
- být nástrojem k realizaci státní politiky.
Systém EPR s takovými vlastnostmi, který zajišťuje ekonomickou stabilitu a ziskovost provozních činností pro obce, třídicí zařízení odpadu a recyklační subjekty, v kombinaci s ucelenou politikou spolufinancování investic do nakládání s odpady a odstraněním administrativních překážek, poskytuje příležitost k výraznému urychlení výstavby infrastruktury a formování chování účastníků trhu nezbytného pro dosažení environmentálních cílů, což vyžaduje komplexní opatření.
Polský EPR by měl zavést mechanismy odpovídající diagnóze stavu nakládání s odpady, které povedou k:
- zvýšení úrovně recyklace komunálního odpadu a obalového odpadu,
- vylepšení obalů a designu produktů, která usnadní následné procesy využití a recyklace,
- zvýšení technologické úrovně polských zařízení na třídění komunálního odpadu a zařízení na recyklaci odpadu,
- zlepšení ekonomických podmínek provozu zařízení bez ohledu na to, zda je zaveden systém záloh či nikoliv. Cílem je, aby se tyto podmínky zlepšily v důsledku zavedení systému EPR takovým způsobem, který bude motivovat zařízení k investicím a přijetí opatření k dosažení cílů v oblasti nakládání s odpady,
- zlepšení investičních podmínek a provozních činností recyklačních subjektů, které jsou příjemci vytříděných surovinových frakcí na trhu a v konečném důsledku je transformují na nové produkty,
- zlepšení kvality auditů a kontrol účastníků trhu,
- zlepšení záznamů a reportingu a v důsledku toho získání přesnějšího obrazu o stavu nakládání s odpady, což umožní řádné procesy řízení, zlepšení systému a realizaci hospodářské politiky státu.
Nezbytný mechanismus pro rozvoj dvojitého odvětví – nakládání s odpady
Pokud chceme udržet model ekonomického růstu založený na rostoucí produkci a spotřebě, což má za následek rostoucí problém s nakládáním s odpady, je nutné rozvíjet silné dvojodvětví – jakousi „druhou tvář“ ekonomiky, tj. odvětví nakládání s odpady, včetně systému sběru, využití a recyklace odpadů. V takovém scénáři musí rozvoj odvětví nakládání s odpady držet krok s rozvojem odvětví výroby, aby odpady vznikající při používání zboží nezatěžovaly životního prostředí.
Aby k tomu mohlo dojít, odpovědnost výrobců za obaly a výrobky nemůže končit okamžikem jejich uvedení na trh. Měla by se projevit ve finanční odpovědnosti za množství a kvalitu jak výrobků, tak i jejich obalů. V současné době jsou náklady na nakládání s odpady vzniklými při spotřebě přenášeny na veřejný sektor – obce a stát, které financují nakládání s odpady. V praxi to znamená, že zatěžují obyvatele obcí a daňové poplatníky. Přitom nedostatečně financované a neefektivní nakládání s odpady, zbavené vhodných ekonomických systémových řešení, není schopno držet krok s rostoucími potřebami a zákonnými požadavky.
Průmysl výroby zboží přináší zisky výrobcům a spokojenost spotřebitelům. Průmysl nakládání s odpady naopak generuje náklady a závazky. V tržním modelu by proto měly být náklady na nakládání s odpady integrovány s cenou produktu a zahrnuty do jeho konečné hodnoty. Měly by být zátěží pro obě strany tržní směny – výrobce i spotřebitele, tj. ty, kteří odpad produkují. Díky tomu by bylo možné omezit zapojení a finanční účast veřejného sektoru, tj. obcí a státu, na nakládání s odpady.
Stát musí převzít skutečnou odpovědnost za efektivitu celého systému
Role státu by se měla zaměřit na vytváření vhodných právních podmínek, budování systému a plnění kontrolní funkce. Stát by měl být navíc odpovědný za efektivitu celého systému, např. za dosažení požadované úrovně recyklace. V takovém modelu by se obec zaměřila především na efektivní tříděný sběr odpadu a vzdělávání obyvatel. Vzhledem k tomu, že obec je pouze součástí systému nakládání s odpady, neměla by nést odpovědnost za jeho konečné výsledky. Zavedení takového řešení by znamenalo odklon od současného modelu, v němž obce hrají klíčovou roli v nakládání s odpady a jsou mimo jiné odpovědné za úroveň recyklace – i když v praxi na ni mají jen malý vliv, protože odpad neprodukují ani nezpracovávají.
Ekonomické propojení výroby a spotřeby zboží s nakládáním s odpady je klíčem k jeho financování
Odpadový průmysl (odpadové hospodářství) je nezbytný pro oběhové hospodářství, životní prostředí a kvalitu života. Musí se rozvíjet a adekvátně přizpůsobovat rozvoji odvětví výroby zboží, aby nevznikal deficit v kapacitách pro nakládání s odpady. Pokud budou náklady na nakládání s odpady z použitých výrobků a jejich obalů zahrnuty v ceně tohoto zboží, pak lze rozvoj dvojodvětví, tj. odpadů, financovat úměrně k jeho rostoucí produkci a spotřebě, a zároveň omezit zátěž pro sektor veřejných financí a obyvatele.
Náklady na nakládání s odpady rostou s růstem produkce a spotřeby zboží. V tržním modelu je však lze zahrnout do jeho ceny a stát se zdrojem financování nakládání s odpady. Díky tomu se může nakládání s odpady rozvíjet úměrně potřebám ekonomiky. Takový rozvoj může probíhat přirozenou a autonomní cestou, tj. tržní cestou – adekvátně potřebám, protože v důsledku integrace nákladů na nakládání s odpady do cen výrobků a obalů a růstu jejich produkce a spotřeby, tj. v souladu s ekonomickým růstem, bude systém nakládání s odpady zásoben finančními prostředky potřebnými pro jejich nakládání. Tímto způsobem se může nakládání s odpady stát silným, efektivním a účinným, a tím pádem schopným čelit výzvám spojeným s nakládáním s odpady. Klíčem k tomu je ekonomické propojení mezi výrobou a spotřebou zboží a nakládáním s odpady vznikajícími po jejich použití.
Využije Polsko příležitosti k zavedení dobrého modelu EPR?
Šancí k zavedení takového modelu v Polsku je systém rozšířené odpovědnosti výrobce – za předpokladu, že bude správně vybudován. Klíčové bude vytvoření vhodných mechanismů příjmů ze systému rozšířené odpovědnosti výrobce (EPR) a modelu odměňování subjektů odpovědných za jednotlivé fáze nakládání s odpady. Podle českého modelu by takový systém měl být založen na efektivitě subjektů, které v něm působí. Chopí se Polsko šance vytvořit motor pro rozvoj odpadového hospodářství?
Zdroje:
- Zprávy vojvodských maršálů o plnění úkolů v oblasti nakládání s komunálním odpadem v roce 2022 , Ústav ochrany životního prostředí – Národní výzkumný ústav, 2024, https://ios.edu.pl/wp-content/uploads/2024/08/sprawozdania-marszalkow-wojewodztw-2022-v-003.pdf, přístup 14.9.2024.
- Trh s recyklací obalového odpadu v Polsku v roce 2022 , Ústav ochrany životního prostředí – Národní výzkumný ústav, 2024, https://ios.edu.pl/wp-content/uploads/2024/10/rynek-recyklingu-odpadow-opakowaniowych-w-polsce-w-2022-roku-04c-forum-04-1.pdf, přístup 25.2.2025.
