Zpracování komunálního odpadu v Polsku zajišťuje převážně veřejný sektor. Za nakládání s odpady a plnění samosprávných úkolů jsou nejčastěji odpovědné obecní společnosti. Odpadové hospodářství zároveň dnes čelí obrovské výzvě – dosahování stále vyšších úrovní využití a recyklace.
Klíčovou roli v tomto procesu hrají zařízení na třídění odpadu, kde dochází ke zpracování odpadu a jeho přípravě k recyklaci. Rostoucí environmentální požadavky a tlak vyplývající z cílů EU vedou k nutnosti zavádění stále pokročilejších technologií, a to jak v rámci nových investic, tak při modernizaci stávajících zařízení.
Problém spočívá v tom, že zaměstnanci zadavatelů často nedisponují odbornými technickými znalostmi. Je tedy těžké očekávat, že sami vypracují optimální technologická řešení a připraví investici. V praxi vyžaduje každá instalace individuální přístup, přizpůsobený místním podmínkám, potřebám a omezením. Neexistuje žádný standardní „hotový produkt“ a každá třídírna musí být navržena „na míru“.
Celý proces se nemůže odehrávat bez konzultací mezi zadavateli a dodavateli. Právě zkušenosti dodavatelů totiž umožňují upřesnit cíle investice a vybrat vhodná řešení.
Složitost technologie vyžaduje dialog
Dialog mezi zadavatelem a dodavatelem je proto klíčový a tvoří základ přípravy investice. Umožňuje upřesnit potřeby, připravit různé varianty řešení a vybrat tu nejvhodnější. Nedostatek komunikace vede k riziku nesprávného definování požadavků, navrhování nevhodných technologií, finančním a časovým ztrátám a v důsledku toho k neefektivnímu plnění veřejných úkolů v oblasti nakládání s odpady.
V tomto bodě se však objevuje systémová bariéra. Zástupci veřejného sektoru se obávají kontaktu s trhem, protože každý rozhovor s potenciálním dodavatelem může být nesprávně interpretován jako pokus o neformální dohody.
V důsledku toho vzniká paradox: veřejní zadavatelé fungují v horších podmínkách než soukromý sektor. Soukromé podniky mohou svobodně vést dialog s dodavateli, testovat řešení, optimalizovat nákupní procesy, vyjednávat – a díky tomu dosahovat lepších investičních výsledků. Veřejný sektor, svázaný přísnými pravidly, přitom nese větší riziko chybných rozhodnutí a plýtvání prostředky.
Jaké může být řešení? Je třeba vytvořit bezpečný prostor pro dialog mezi veřejným zadavatelem a trhem. Jasně definované právní pokyny a standardy chování mohou a měly by umožnit samosprávám a komunálním společnostem připravovat investice profesionálním, transparentním a efektivnějším způsobem. Pouze tak lze sladit požadavky práva veřejných zakázek s realitou výstavby moderních, technologicky složitých zařízení na zpracování odpadu a dalších komplikovaných projektů.
Jak může veřejný sektor připravit technologicky komplexní investici?
Jedním ze základních nástrojů pro přípravu složitých investic jsou předběžné konzultace s trhem (PKT). Tento institut byl upraven v čl. 40 směrnice 2014/24/EU o veřejných zakázkách a implementován do polského právního řádu v čl. 84 polského zákona – Právo veřejných zakázek (PZP), platného od 1. ledna 2021.
Předběžné tržní konzultace se provádějí před zahájením zadávacího řízení. Jejich cílem je příprava zadávacího řízení, zejména seznámení se s řešeními dostupnými na trhu, ověření investičních předpokladů a informování dodavatelů o záměrech a požadavcích zadavatele týkajících se budoucí veřejné zakázky (čl. 84 polského zákona PZP). Předběžné tržní konzultace tedy představují plně přípustný mechanismus dialogu s trhem, který zadavateli umožňuje lépe definovat předmět zakázky při současném dodržení zásad poctivé soutěže a rovného zacházení s uchazeči.
Postupu PKT je věnován podrobný článek s názvem „Modernizace třídírny komunálního odpadu – jak ji připravit? Role předběžných konzultací s trhem“, doplněný právním komentářem advokáta Daniela Recka.
Jednací řízení s uveřejněním – podceňovaný potenciál zákona o veřejných zakázkách
Tento článek se zaměřuje na další nástroj upravený zákonem o veřejných zakázkách, který – na rozdíl od předběžných tržních konzultací – umožňuje dialog s dodavateli přímo v průběhu zadávacího řízení. Tento postup nachází zvláštní uplatnění u složitých technologických investic, jako je výstavba nebo modernizace zařízení na třídění komunálního odpadu, kde je úplné a přesné vymezení optimálního řešení již ve fázi zahájení zadávacího řízení objektivně nemožné.
Takovou možnost nabízí jednací řízení s uveřejněním. Tento postup se běžně používá mimo jiné v České republice u zakázek na technologicky vyspělá zařízení, například zařízení na třídění odpadu. Jeho konstrukce odpovídá specifikům investic, které nelze bez předchozího dialogu s trhem jednoznačně a přesně vymezit. Ačkoli je tento postup upraven také v polském zákoně o veřejných zakázkách (čl. 152–168), v praxi se při investicích do výstavby nebo modernizace zařízení na třídění odpadu využívá jen výjimečně.
Český model – jednací řízení s uveřejněním jako investiční standard
Abychom se vyhnuli čistě teoretickým úvahám, bude další analýza vycházet z praxe veřejných zakázek týkajících se návrhu a dodávky technologií pro třídění odpadu v České republice. V České republice je jednací řízení s uveřejněním upraveno zákonem č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (ZZVZ), a běžně se používá u technologicky složitých investic.
Podle § 60 českého zákona ZZVZ může zadavatel použít jednací řízení s uveřejněním, pokud:
a) potřeby zadavatele nelze uspokojit bez přizpůsobení řešení dostupných na trhu,
b) realizace veřejné zakázky zahrnuje návrh řešení nebo inovativního řešení,
c) zakázka nemůže být zadána bez předchozích jednání z důvodu zvláštních okolností vyplývajících z povahy, stupně složitosti nebo právních a finančních podmínek souvisejících s předmětem zakázky, nebo
d) technické podmínky nelze stanovit odkazem na normy, technické dokumenty nebo jiné jednoznačné technické specifikace.
V praxi investic do třídicích zařízení komunálního odpadu se tyto předpoklady často vyskytují současně, což činí z jednacího řízení s uveřejněním přirozený a racionální způsob zadávání zakázek v této oblasti.
Jak funguje jednací řízení s uveřejněním ve třech fázích?
Jednací řízení s uveřejněním předpokládá tři základní fáze řízení.
1. Fáze kvalifikace dodavatelů
Zadavatel stanoví minimální technické požadavky, funkční potřeby a cíle a podmínky účasti v řízení. Následně zveřejní oznámení a vyzve neomezený počet dodavatelů k podání žádostí o připuštění k účasti v řízení. Na základě podaných žádostí zadavatel provede kvalifikaci dodavatelů do další fáze a vyzve vybrané účastníky k podání předběžných nabídek.
2. Koncepční fáze – dialog a jednání
V této fázi kvalifikovaní dodavatelé připravují předběžné nabídky na základě zadávacích podmínek, které mají rámcový a funkční charakter. Následně zadavatel vede schůzky a jednání s uchazeči, což je běžná praxe v rámci řízení. Tyto schůzky a jednání poskytují mimo jiné možnost prezentovat a projednat koncepci, a to i ve formě nákresů, což umožňuje lépe znázornit navrhovaná řešení, stejně jako vznikající problémy či pochybnosti.
Cílem této fáze je doladění a vylepšení řešení z pohledu zadavatele. Právě v této fázi je možné, a dokonce i žádoucí, zpochybňovat neracionální požadavky, navrhovat alternativní řešení, vysvětlovat nákladové a provozní důsledky přijatých předpokladů a diskutovat o doplňkových možnostech, jako je zvýšení funkčnosti zařízení. Zadavatel očekává, že dodavatel přinese odborné know-how, ověří předpoklady, poukáže na rizika nebo navrhne efektivnější řešení. Absence takových připomínek ze strany dodavatele v praxi znamená nedostatek přidané hodnoty pro zadavatele.
V průběhu jednání může zadavatel měnit nebo doplňovat podmínky zakázky, zejména upřesňovat technické požadavky a opravovat je, pokud se ukáží jako neracionální nebo neefektivní, s výjimkou minimálních požadavků a přijatých pravidel pro hodnocení nabídek. Tato fáze má klíčový význam pro vyjasnění pochybností a vypracování optimálních technologických a organizačních požadavků investice. Nejedná se pouze o formální procedurální fázi, ale o skutečný moment společného vytváření koncepce, ve kterém se zadavatel aktivně podílí na navrhování instalace s využitím znalostí a zkušeností dodavatelů.
3. Fáze podávání nabídek a výběru dodavatele
Po skončení jednání zadavatel vyzve účastníky řízení k podání konečných nabídek. Dodavatelé tedy předloží technické a cenové nabídky a garantované parametry pro řešení, která byla předtím ověřena a definitivně upřesněna. Ze zadaných nabídek zadavatel vybere nejvýhodnější nabídku v souladu s přijatými hodnotícími kritérii.
Omezení otevřeného řízení v technologických investicích
Výstavba nebo modernizace zařízení na třídění komunálního odpadu nepředstavuje zakázku na dodávku standardního produktu. Jedná se o komplexní projektový proces, v jehož rámci je výsledné řešení vytvářeno na základě analýzy místních podmínek, parametrů odpadních toků, stávající infrastruktury, požadavků zadavatele a environmentálních i tržních podmínek.
Porovnáme-li jednací řízení s uveřejněním – používané v České republice u technologických investic – s klasickým otevřeným řízením, lze si všimnout zásadního konstrukčního rozdílu. Otevřené řízení se v praxi omezuje na jedinou fázi, která spojuje kvalifikaci dodavatelů s podáním konečných nabídek. Chybí v něm skutečná formalizovaná koncepční fáze zahrnující dialog a jednání, jež jsou nezbytné k tomu, aby zařízení nejen vzniklo, ale bylo zároveň efektivní z hlediska provozu.
V otevřeném řízení se tato fáze zpravidla omezuje na analýzu požadavků obsažených v zadávací dokumentaci, zejména v popisu předmětu zakázky nebo funkčně-užitkovém programu, a na přípravu technologického řešení odpovídajícího těmto požadavkům. Dodavatel, který pracuje pod časovým tlakem spojeným s lhůtou pro podání nabídek, se soustředí především na zpracování návrhu splňujícího požadavky zadávací dokumentace.
Z pohledu dodavatele má fáze přípravy nabídky koncepční charakter – právě v této fázi, během předběžného projektování, jsou identifikovány problémy, rizika, nepřesnosti v dokumentaci, ale také šance a potenciální možnosti zvýšení funkčnosti či technologické účinnosti zařízení na třídění odpadu. Jedná se také o okamžik ověření proveditelnosti požadavků, odhadu nákladů na jejich realizaci a identifikace řešení, která generují náklady nepřiměřené očekávaným efektům.
Zároveň se kontakt se zadavatelem omezuje pouze na formální kladení otázek týkajících se obsahu specifikace. Tento postup neumožňuje znázornit ani předložit úplné odůvodnění navrhovaných změn, ani vést věcnou diskusi o technologické koncepci. V důsledku toho se zadavatel reálně neúčastní procesu jejího utváření a dodavatel nemá možnost prezentovat vznikající problémy nebo návrhy řešení úplným a systematickým způsobem.
Když je nedostatek dialogu nahrazen parametry
Vzhledem k technologické nejistotě se někdy stává přirozenou reakcí zadavatelů stanovení velmi vysokých technologických parametrů. Jejich cílem je zajistit veřejný zájem a kvalitu investice. V praxi však takový přístup přináší značná rizika, zejména:
- vyloučení zkušených dodavatelů, kteří nejsou schopni splnit nereálné parametry,
- nárůst investičních a provozních nákladů vyplývající z nutnosti „pojistného“ předimenzování řešení, které je neúměrné zamýšleným efektům,
- riziko deklarace parametrů, jejichž dosažení se v podmínkách skutečného provozu ukáže jako nemožné.
Absence formálního mechanismu ověřování a úpravy požadavků ve fázi výběrového řízení vede k tomu, že se potenciální problémy projeví až po uzavření smlouvy – ve fázi projektování, technologického spuštění nebo provozu. V této fázi jsou náklady na jejich řešení již výrazně vyšší a možnost úprav je omezená.
Efektivita jako klíčový princip ve veřejných zakázkách
V souladu s čl. 17 odst. 1 bod 4 polského zákona o veřejných zakázkách zadavatel zadává zakázku způsobem zajišťujícím efektivitu. Efektivita je tedy zákonným principem zadávání veřejných zakázek. Článek 44 odst. 3 bod 1 polského zákona o veřejných financích zase uvádí, že účinnost je ekonomickou kategorií. Podle tohoto ustanovení by totiž veřejné výdaje měly být vynakládány účelně a hospodárně, při dodržení dvou zásad. Jedná se o zásady:
a) dosažení nejlepších výsledků z daných výdajů,
b) optimálního výběru metod a prostředků sloužících k dosažení stanovených cílů.
Podstatou efektivity tedy není nejnižší cena (nejnižší výdaje), ale dosažení nejlepšího efektu z daných výdajů a optimální výběr metod a prostředků, k nimž patří i technologie. V případě technologických investic jsou „metodou a prostředkem“ technologická řešení, která utvářejí vztah efekt/náklady a přímo podmíňují takto chápanou efektivitu.
Efektivita technologických investic tedy závisí v první řadě na výběru technologie, která nejlépe odpovídá skutečným potřebám, veřejným cílům a místním podmínkám provozu zařízení. Z tohoto důvodu může výběr způsobu zadání zakázky, který umožňuje reálnou verifikaci technologických požadavků, analýzu vztahu mezi efektem a vynaloženými prostředky a identifikaci a omezení rizik, ve větší míře naplňovat zásadu efektivity než postup bez fáze dialogu.
U technologicky složitých investic výběr způsobu zadávání zakázky bez fáze dialogu rizika nesnižuje – pouze je přesouvá do okamžiku, kdy jsou náklady na jejich řešení nejvyšší.
KOMENTÁŘE
Jednací řízení s uveřejněním jako plně racionální nástroj
Monika Gnacy-Witt, právní poradkyně ve společnosti Duraj Reck i Partnerzy
Možnost použití jednacího řízení s uveřejněním existuje všude tam, kde řízení vedené v jednom ze základních režimů nepřináší očekávané výsledky. V praxi se to týká především situací, kdy zadavatel není schopen přesně definovat způsob uspokojení svých potřeb ani spolehlivě posoudit, co může trh reálně nabídnout – zejména pokud jde o technologická řešení.
Z našich zkušeností ze spolupráce s různými zadavateli jednoznačně vyplývá, že nejobtížnějším prvkem řízení je vypracování popisu předmětu zakázky. Jinými slovy – určení, co se vlastně chce koupit. Zaměstnanci zadavatelů jsou často velmi dobře připraveni z procesního hlediska, ale s technickými výzvami si neví rady. Těžko lze očekávat, že budou mít odborné znalosti z každého odvětví – jednou zadávají stavební práce, jindy služby nebo dodávky. U typických zakázek se ještě dá vypořádat se schématy. U nestandardních, technologicky pokročilých nebo „na míru“ navržených řešení to však nestačí. V takových situacích představuje jednací řízení s uveřejněním zcela racionální nástroj.
V praxi se však tímto způsobem zadává pouze asi 1 % zakázek. Proč? Odpověď je jednoduchá: strach. Postup se jeví jako složitý, vícestupňový, a tedy potenciálně rizikovější. Zadavatelé se obávají procesních chyb a zpochybnění oprávněnosti použití tohoto postupu. U základních zadávacích řízení, jako je otevřené řízení, panuje větší míra jistoty – jsou považována za „bezpečnější“ a jejich použití nevyžaduje zvláštní odůvodnění.
Jednací řízení s uveřejněním – cesta k chytřejším veřejným zakázkám
Daniel Reck, vedoucí advokát ve společnosti Duraj Reck i Partnerzy
Je třeba mít na paměti, že zákon výslovně předpokládá možnost použití jednacího řízení s uveřejněním v situacích, kdy řešení dostupná na trhu neuspokojují potřeby zadavatele bez jejich přizpůsobení, kdy zakázka zahrnuje projektová nebo inovativní řešení, nebo kdy její povaha, stupeň složitosti, právní či finanční podmínky či s nimi spojená rizika vyžadují předchozí jednání. Nejedná se o mimořádný postup – naopak jde o postup určený právě pro technologicky a organizačně složité zakázky.
Odpadové hospodářství je zde dokonalým příkladem. Třídicí zařízení na odpad, která dnes musí obce nakupovat, nejsou katalogové produkty z regálu. Jedná se o složité, technologicky vyspělé instalace, které by měly být přizpůsobeny místním potřebám, podmínkám či investičním plánům. Pokus o jejich popis v rigidních rámcích základních režimů často končí „náhodným“ nákupem.
Paradoxně je tedy systém veřejných zakázek v oblasti odpadového hospodářství, který by měl stanovovat standardy a inspirovat soukromý sektor, procedurálně omezen, a v důsledku toho často vede k méně flexibilním nebo méně moderním řešením. Otevření dialogu s trhem, které umožňuje jednací řízení s uveřejněním, však umožňuje nejen lépe přizpůsobit technologii reálným potřebám, ale také racionálněji vynakládat veřejné prostředky.
V naší praxi jsme podporovali zadavatele při efektivním využívání jednacího řízení s uveřejněním, minimalizovali jsme procesní rizika a pomáhali převádět technické potřeby do bezpečně formulovaných ustanovení zadávací dokumentace. Možná by tedy místo obav z tohoto postupu stálo za to začít jej vnímat jako to, čím ve skutečnosti je – jako nástroj pro efektivnější a racionálnější zadávání veřejných zakázek.
